Een nieuw rapport met de titel “The Hidden Cost of EU Regulation: Why Policy Design Matters for Growth, Competitiveness, and Investment”, gepubliceerd op 14 september, schat dat EU-regelgeving het bbp met € 159 miljard per jaar zou kunnen verminderen en 419.000 banen zou kunnen bedreigen tussen 2026 en 2030.
Het rapport, gepubliceerd door de European Policy Innovation Council (EPIC), onderzoekt de “verborgen” kosten van het Europese beleid. Deze omvatten niet alleen bureaucratische lasten, maar ook onzekerheid over de regelgeving, slecht geplande overgangen en overlappende verplichtingen. Volgens het rapport kunnen deze factoren investeringen vertragen, innovatie beperken en uiteindelijk de beoogde doelstellingen van het beleid ondermijnen.
Europa loopt het risico zichzelf aanzienlijke economische kosten op te leggen als een nieuwe generatie EU-regelgeving wordt ingevoerd zonder meer aandacht te besteden aan concurrentievermogen, evenredigheid en de cumulatieve last voor bedrijven, aldus een nieuwe studie van de in Brussel gevestigde European Policy Innovation Council (EPIC).
Volgens het rapport zouden vijf belangrijke regelgevingsgebieden waarmee Europese beleidsmakers momenteel worden geconfronteerd, in de meer restrictieve scenario’s tussen 2026 en 2030 elk jaar kunnen worden geassocieerd met € 159 miljard aan gederfd EU-bbp.
Het schat een bijbehorend jaarlijks investeringstekort van ongeveer € 36 miljard, waarbij ongeveer 419.000 banen mogelijk in gevaar komen.
Maar het centrale argument van het rapport is niet dat regelgeving op zich economisch schadelijk is. Het stelt veeleer dat slecht getimede, onvoldoende gedifferentieerde of onvoorspelbare regelgeving kosten met zich mee kan brengen die met zorgvuldiger uitgewerkt beleid kunnen worden vermeden.
EPIC berekent dat wat het een “betere regelgeving”-benadering noemt, elk jaar een verschil van ongeveer € 125 miljard in het BBP zou kunnen maken, terwijl het ongeveer € 28 miljard meer jaarlijkse investeringen ondersteunt en de verwachte werkgelegenheidsresultaten met ongeveer 241.000 banen verbetert.
De analyse komt op een bijzonder gevoelig moment voor de EU, waar het verbeteren van het concurrentievermogen snel hoger op de politieke agenda is komen te staan na het baanbrekende rapport van Mario Draghi over de toekomst van het Europese concurrentievermogen.
EPIC onderzocht de regelgeving inzake kunstmatige intelligentie, de Verordening betreffende verpakking en verpakkingsafval, het koolstofgrensaanpassingsmechanisme, biotechnologie en nieuwe voedingsmiddelen, en de aanstaande herziening van de EU-richtlijn betreffende tabaksproducten (TPD).
TPD blijkt de grootste potentiële schok te zijn
De studie identificeert de herziening van de TPD als mogelijk de grootste vermijdbare economische schok, maar stelt dat slimmere regelgeving de groei, de investeringen en de volksgezondheid zou kunnen beschermen.
EPIC schat dat een zeer restrictieve aanpak van de komende herziening van de TPD gepaard zou kunnen gaan met een jaarlijks bbp-verlies van ongeveer € 48 miljard, waaronder ongeveer € 24 miljard aan gederfde belastinginkomsten.
Hetzelfde scenario zou ongeveer 120.000 banen in gevaar brengen en een geschat jaarlijks investeringstekort van ongeveer € 11 miljard veroorzaken.
Daarentegen berekent de organisatie volgens het alternatieve scenario van EPIC — gebaseerd op een meer gedifferentieerde regelgevende behandeling van producten op basis van risico en meer nadruk op het behoud van innovatie op de legale markt — een jaarlijkse bbp-stijging van € 32 miljard.
Het verschil tussen de twee regelgevingsbenaderingen is daarom volgens de modellering bijna € 80 miljard aan bbp per jaar, naast een verbetering van meer dan 182.000 banen en ongeveer € 18 miljard aan investeringen.
Dit zijn aanzienlijke cijfers, maar ze vereisen een belangrijke kanttekening.
Het zijn op scenario’s gebaseerde projecties in plaats van prognoses van verliezen die al hebben plaatsgevonden of onvermijdelijk zullen plaatsvinden. EPIC zelf benadrukt dat zijn prognosecijfers schattingen zijn op basis van alternatieve regelgevingsaannames en niet moeten worden geïnterpreteerd als gegarandeerde uitkomsten.
Met name in het geval van tabak gaat het restrictieve scenario uit van een grootschalige verplaatsing van de productie naar buiten de EU, waarbij slechts een deel van de groothandels- en detailhandelsactiviteiten behouden blijft en een deel van de vraag naar illegale kanalen overgaat. Dat is een substantiële modelaanname en staat centraal bij de omvang van de geraamde economische impact.
De studie roept niettemin een bredere beleidsvraag op die Brussel misschien moeilijker van de hand zal kunnen wijzen: of de economische gevolgen van de volgende TPD met dezelfde intensiteit worden onderzocht als de gezondheidsdoelstellingen ervan.
Van COP11 naar de volgende TPD
EPIC baseert een deel van zijn TPD-scenario op maatregelen die zijn besproken in verband met de COP11 van de Kaderovereenkomst van de Wereldgezondheidsorganisatie voor de bestrijding van tabaksgebruik, die in 2025 zal worden gehouden.
In het rapport worden voorstellen genoemd, waaronder smaakbeperkingen voor tabaks- en nicotineproducten, strengere sancties, aanvullende beperkingen voor nieuwere nicotine- en verwarmde tabaksproducten en mogelijke beperkingen voor bepaalde productcomponenten, waaronder filters.
Dat debat bracht aanzienlijke meningsverschillen tussen de EU-lidstaten aan het licht.
Volgens het rapport uitten landen zoals Italië, Griekenland, Polen, Roemenië, Litouwen, Portugal en Tsjechië hun bezorgdheid over de toepassing van grotendeels vergelijkbare beperkingen op brandbare sigaretten en alternatieve nicotineproducten, ondanks de verschillen tussen de productcategorieën.
Die meningsverschillen werden zo uitgesproken dat de EU tijdens belangrijke onderdelen van COP11 geen gemeenschappelijk standpunt kon handhaven, aldus de EPIC-analyse.
Het belang voor Brussel is dat besluiten die worden genomen tijdens een Conferentie van de Partijen bij de FCTC niet automatisch EU-wetgeving worden.
EPIC voert echter aan dat de prioriteiten van de COP in het verleden het Europese tabaksbeleid hebben beïnvloed en zouden kunnen worden meegenomen in de komende herziening van de TPD door de Commissie.
Het rapport wijst met name op door de EU gefinancierde initiatieven voor tabaksbestrijding die de prioriteiten van de FCTC en de COP in hun werkzaamheden opnemen, en op een werkdocument van de Raad van 2025 waarin een mogelijk verbod op sigarettenfilters aan de orde werd gesteld.
EPIC waarschuwt daarom voor wat zij ziet als de mogelijke invoering van een internationale agenda voor tabaksbestrijding in de EU-wetgeving zonder eerst voldoende gedetailleerde economische, handhavings- en evenredigheidsbeoordelingen uit te voeren.
De kwestie van de illegale markt
Een ander belangrijk element in de studie is de illegale handel.
EPIC voert aan dat beperkingen die de beschikbaarheid van producten waarvoor de vraag van de consument blijft bestaan, aanzienlijk verminderen, de handel kunnen wegleiden van gereguleerde bedrijven in plaats van de consumptie te elimineren.
De EG en de EU-agentschappen proberen tegelijkertijd de illegale tabaks- en nicotinemarkten te bestrijden, maar volgens EPIC zouden sommige regelgevende maatregelen het illegale aanbod relatief aantrekkelijker kunnen maken.
Volgens het rapport zijn jongere consumenten niet noodzakelijkerwijs afgeschermd van dergelijke markten, alleen maar omdat producten uit legale verkoopkanalen verdwijnen, wat wijst op zorgen over de illegale distributie en verkoop van e-sigaretten via sociale media.
Dit is een probleem met gevolgen die verder reiken dan de tabaksindustrie. Verloren legale verkopen kunnen leiden tot gederfde btw- en accijnsinkomsten, terwijl de handhavingskosten stijgen en legitieme detailhandelaren te maken krijgen met concurrentie van exploitanten die noch belasting noch nalevingskosten betalen.
Geen argument voor deregulering
Het is belangrijk op te merken dat EPIC zijn rapport niet presenteert als een pleidooi om Europese doelstellingen op het gebied van gezondheid, milieu of consumentenbescherming te laten vallen. In plaats daarvan pleit het voor wat het beschrijft als “Stability-by-Design”.
Het principe is relatief eenvoudig: beleidsmakers moeten de economische effecten, de uitvoeringscapaciteit en de verschillen tussen sectoren en technologieën analyseren voordat regelgevingskeuzes politiek worden vastgelegd.
Het roept op tot voorspelbare regels, eerdere betrokkenheid van belanghebbenden, gedifferentieerde regelgeving waar de risico’s verschillen en implementatieschema’s die rekening houden met infrastructuur, toeleveringsketens en handhavingscapaciteiten.
Het stelt ook dat regelgeving in toenemende mate collectief moet worden beoordeeld in plaats van individueel.
Bedrijven ervaren de TPD, fiscale maatregelen, verpakkingsvoorschriften, milieuwetgeving en andere nalevingsverplichtingen niet afzonderlijk. Ze ervaren hun geaccumuleerde kosten tegelijkertijd.
Voor tabak is dit bijzonder relevant, omdat de herziening van de TPR plaatsvindt tegen de achtergrond van parallelle debatten over accijnzen op tabak, verpakkingen en duurzaamheidsregels.
De gecombineerde economische impact zou daarom groter kunnen zijn dan een afzonderlijke beoordeling van elk initiatief zou doen vermoeden.
Voor de volgende regelgevingsgolf berekent het jaarlijkse bbp-effecten van ongeveer € 48 miljard uit zijn restrictieve TPD-scenario, € 24 miljard uit het AI-kader, € 42 miljard uit de verpakkingsverordening, € 44 miljard uit CBAM en € 1,6 miljard uit tragere goedkeuringen van biotechnologie en nieuwe voedingsmiddelen.
Over de cijfers zal onvermijdelijk worden gedebatteerd, met name omdat economische modellen sterk afhankelijk zijn van de aannames die erin worden gedaan.
Maar het beleidskwestie dat in het rapport aan de orde wordt gesteld, is moeilijker te herleiden tot een geschil over afzonderlijke cijfers.
In een tijd waarin Europese leiders herhaaldelijk waarschuwen dat de Unie haar achterstand op het gebied van productiviteit en investeringen ten opzichte van de VS en China moet inlopen, vraagt EPIC in feite of Brussel de economische gevolgen van regelgeving aan hetzelfde niveau van controle onderwerpt als de doelstellingen die de regelgeving beoogt te bereiken.
